□赵晓雷

□自由贸易试验区的主要任务和措施是加快政府职能转型，扩大投资开放，促进贸易发展模式转型，深化金融开放创新，完善法律领域的制度保障。近十年来，上海自由贸易试验区坚持以制度创新为核心，以可复制和推广为基本要求，充分发挥了先锋、示范、领导和突破的作用。

□近十年来，上海自由贸易试验区在政府治理体系、国际投资管理、贸易自由化便利化、金融领域开放监管等方面进行了制度创新，建立了基本成熟的系统集成体系。

□在十年发展的基础上，上海自由贸易试验区应设计新一轮高起点、高目标体系的发展路径：一是准确定位标杆维度；二是以全球供应链控制为目标，加大开放经济压力测试；三是引领特殊经济功能区建设。

中国(上海)自由贸易试验区于2013年9月正式上市。十年来，上海自由贸易试验区坚持以体制创新为核心，以复制推广为基本要求，充分发挥先锋、示范引领、突破的作用，突出了城市经济增长极和引擎的作用。上海自由贸易试验区的新一轮发展应加快高水平体系的开放，建立以投资贸易自由化为核心的成熟体系，引领浦东特殊经济功能区的建设。

一、上海自贸试验区建设从1.0版到3.0版

自由贸易试验区的主要任务和措施是加快政府职能转型，扩大投资开放，促进贸易发展模式转型，深化金融开放创新，完善法律领域的制度保障。自2013年起，中共中央、国务院发布了三个上海自由贸易试验区计划。

1. 上海自贸试验区建设1.0版

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式上市。《中国（上海）自由贸易试验区总体规划》（以下简称《总体规划》）确定的目标是努力建设投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便利、法治环境规范的国际水平自由贸易试验区，探索扩大开放、深化改革的新思路和途径，更好地为国家服务。

自1.0版以来，上海自由贸易试验区始终牢牢把握体制创新的核心，以扩大开放、深化改革、体制创新为主线，从三条路径推进建设：

一是遵循简政放权、放权管理相结合、优化服务的改革逻辑，构建权责明确、公平、公正、透明、高效的市场准入和事中事后监管体系，率先从事前审批向事中事后监管转变政府职能，推动治理体系现代化。

二是按照扩大投资领域开放、促进贸易发展模式转变、深化金融领域开放创新的任务要求，积极对接国际贸易投资高标准规则，形成符合国际标准、适应国际国内要素有序自由流动的管理体系和监管模式。

三是按照行为规则和监管制度协调的原则，推进国际化、市场化、法治化的营商环境建设，以提高法律保障和优化法律环境为目标。

上海自由贸易试验区1.0版实践表明，自由贸易试验区是一个制度创新的高地，可以复制和推广制度创新，探索全面深化改革、扩大开放的新途径。《总体规划》明确规定，上海自由贸易试验区应及时评估试点的实施效果，形成可复制、可推广的改革经验，更好地发挥示范和领导作用，服务全国。2014年12月21日，国务院发布《关于推进中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，全国推广上海自由贸易试验区可复制改革试点经验。

2. 上海自贸试验区建设2.0版

2014年4月8日，国务院发布了《中国(上海)自由贸易试验区改革开放计划》。从1.0版总体规划到2.0版深化改革规划，上海自由贸易试验区实施范围从28.78平方公里扩大到120.72平方公里，发展目标从国际自由贸易试验区到最高开放自由贸易园区，任务措施从改革开放创新措施到创新体系。

从扩大开放，深化改革创新措施到创新体系，升级到2.0版上海自由贸易试验区建设抓住体系创新的核心，积极服务国家战略，全面深化改革，促进高水平开放积累宝贵经验，突出深化改革和扩大开放试验领域的作用。党中央、国务院在综合总结评价的基础上，统一作出复制推广部署。全国复制推广改革项目28项，包括投资管理、贸易便利化、金融、服务业、监管、期货保税交付、金融租赁、进口货物预检验等。

3. 建设3.0版上海自贸试验区

2017年3月24日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放计划》。2017年3月31日，国务院发布了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放计划》，确定了上海自由贸易试验区的建设目标：到2020年，率先建立与国际投资贸易规则相衔接的体系，将自由贸易试验区建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区。该计划还提出在洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区设立自由贸易港区。

上海自由贸易试验区3.0版建设具有更加鲜明的“升级版”特点：一是开放与创新的综合性；二是政策支持体系整合的系统性；三是按照国际最高标准进行风险压力测试；四是加强与国家的战略联系；五是从投资贸易便利到投资贸易自由，率先探索自由贸易港区建设。

二、上海自由贸易试验区系统创新体系集成

近十年来，上海自由贸易试验区在政府治理体系、国际投资管理、贸易自由化便利化、金融领域开放监管等方面进行了制度创新，建立了基本成熟的系统集成体系。

1.政府治理制度和现代制度创新制度主要由商业登记制度、市场准入制度改革创新和以政府职能转型为核心的监管制度创新组成

1.0版商业登记制度改革的主要内容是试行企业注册资本认购登记制度、试行“许可证”登记制度、使用新营业执照、实施企业信息宣传规定、实施企业年度报告和异常名称记录制度创新，开始建立受理、综合审批商业登记“单窗口”工作制度。自2014年3月1日起，国务院发布的《注册资本登记制度改革计划》在全国正式实施，标志着上海自由贸易试验区商业登记制度改革措施开始在全国范围内复制和推广。

在1.0版改革的基础上，上海自由贸易试验区探索了2.0版试验商业登记制度改革。主要内容是深化“先照后证”登记制度改革，试行“三证合一”、“一照一码”单代码登记制度，将工商登记前审批改为后审批。2015年10月13日，国务院发布了《关于加强改革后监督的意见》，全面提出了改革后加强监督的指导思想、基本原则和目标任务，建立了明确职责、协调监督、社会治理的新模式。

2015年下半年，上海主动提出深化自由贸易试验区“许可证前”改革，开展“许可证分离”改革试点。2015年12月16日，国务院常务会议审议通过了《上海许可证分离改革试点总体规划》，决定率先在上海浦东新区开展“许可证分离”改革试点，标志着上海自由贸易试验区商业登记制度3.0版改革的正式启动。

2021年11月，浦东新区和上海自由贸易试验区临港新区启动了基于市场实体诚信的市场准备承诺试点，并于2022年3月正式实施了《上海浦东新区市场实体登记确认制度若干规定》。市场实体登记确认制度实现了从“行政许可”到“行政确认”的登记属性转变，是标杆国际商业登记规则的制度创新。

同时，上海自由贸易试验区围绕市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用，在建设过程中，还推动监管重点从规范市场主体资格转向规范市场主体行为，从事前审批转向事中事后监管。

综上所述，浦东新区在十年建设的基础上，进一步优化“商业登记确认制度”和“一产业一证书”改革，进一步推进“市场准入承诺制度”，完善行业综合许可和综合监督制度，推进特殊措施放宽市场准入，建设商业环境综合示范区。临港新区探索外商准入准入承诺，重点关注重点产业，探索“中央与地方协调”监管机制；开展“一产业一证”+“许可证联合管理”改革，打造商业环境体系创新高地。

2.国际投资管理体系创新体系主要由外商投资准入负名单管理模式和外商投资服务推广体系组成

2013年9月29日，上海市政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入专项管理措施（负面清单）》（2013年版），首次实施中国第一份外商投资准入负面清单。2014年7月1日，上海市政府发布了2014年版上海自由贸易试验区外商投资准入负面清单，比2013年版在透明度和开放性方面有了很大提高。2015年4月，国务院办公厅在上海自由贸易试验区外商投资准入负面清单试验的基础上，发布了《自由贸易试验区外商投资准入专项管理措施（负面清单）》，适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区。自2018年起，国家发改委、商务部每年发布《自由贸易试验区外商投资准入专项管理措施（负面清单）》，适用于国家自由贸易试验区。

上海自由贸易试验区实施海外投资备案管理，建设海外投资服务平台，提高海外投资便利服务水平，支持企业参与国际竞争与合作。

3.贸易自由化便利化管理体系创新体系主要由“一线自由化、二线控制、区域自由化”监管体系、国际贸易“单窗口”体系、跨境服务贸易管理体系组成

经海关总署批准，自2014年以来，上海海关率先在上海自由贸易试验区试验了“一线自由化、二线安全高效控制、区内流通自由”的监管体系。为进一步推进改革，满足自由贸易区扩张的新要求，上海海关启动了八项自由贸易区新制度，包括离岸服务外包全过程保税监管和大宗商品现货市场保税交易，有效促进了海关监管效率的提高和贸易便利化。

2014年，上海自贸试验区率先启动国际贸易“单窗口”制度。2015年6月30日，国际贸易“单窗口”1.0版全面上线。2016年，在2.0版国际贸易“单窗口”的基础上，所有涉及贸易监管的部门都纳入管理平台，实现港口监管通关全覆盖。到2020年，国际贸易全过程已基本覆盖，国际合作应用试点已启动。2017年，海关总署在上海自由贸易试验区推出国际贸易“单窗口”国家标准版，在全国(港澳台除外)实施。

2018年10月9日，上海市政府发布了《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2018年）》，包括13类159项特别管理措施。这是中国第一个地方版本的跨境服务贸易负面清单，为国家版本的跨境服务贸易负面清单提供了试验经验。

4.深化金融领域开放创新体系主要由自由贸易账户（FT账户）账户会计体系、海外融资和跨境资本流动宏观审慎管理体系、自由贸易试验区金融服务业开放负面清单指南等体系组成

2014年5月22日，央行上海总部发布了《中国（上海）自由贸易试验区分会计业务实施细则》和《中国（上海）自由贸易试验区分会计业务风险审慎管理细则》，正式实施了上海自由贸易试验区最有价值的黄金改革细则。2015年4月22日，央行上海总部宣布，上海开展自由贸易试验区分账会计业务的金融机构可以根据相关要求，向区内外实体提供本外币一体化的自由贸易账户金融服务，标志着自由贸易账户外币服务功能的正式启动。上海自由贸易试验区首个自由贸易账户会计制度是探索投融资交易便利、扩大金融市场开放、防范金融风险的重要制度安排，为上海自由贸易试验区试点资本项目可兑换等金融领域改革提供了工具和载体。

2015年2月，上海自由贸易试验区开始实施FT账户会计业务海外融资和跨境资本流动宏观审慎管理体系，全面开放、外币海外融资，取消海外融资预审批，利用风险转换因素等工具，依托FT账户系统实施过程监督，防范和控制金融风险。

2017年6月28日，中国（上海）自由贸易试验区管理委员会和上海金融服务办公室联合发布了中国（上海）自由贸易试验区金融服务开放负面清单指南（2017版），这是国内首个金融服务开放负面清单管理模式试点，是国际高标准经济贸易规则促进金融服务业开放创新的重要举措。

三、上海自由贸易试验区新一轮提升发展路径

中国共产党第二十次全国代表大会报告提出实施自由贸易试验区改进战略。在十年发展的基础上，上海自由贸易试验区应设计新一轮的高起点、高目标体系发展路径。

首先，准确定位标杆维度。把握国际经济贸易规则的基本逻辑和国际竞争的核心要素，对接高水平的国际经济贸易规则，建立以投资贸易自由化为核心的成熟体系，实现海外投资经营便利、货物自由进出、资本流动便利、运输高度开放、人员自由实践、信息快速连接。

投资贸易自由化制度框架由三个维度组成：

商业便利维度：指投资、贸易、金融等方面的商业环境，包括跨境投资、货物进出、资本流动、服务贸易（包括运输）开放等系统集成。

特殊开放维度：指跨境枢纽和渠道功能以及应对全球贸易规则的主动性，包括人员自由执业、快速信息联通、海岸离岸枢纽、政府采购公平等系统集成。

经济贡献维度：指的是扩大经济总量，提高经济质量，推动区域发展的绩效，包括全球价值链改善、贸易转型升级等体系整合。

二是以全球供应链控制为目标，加大开放经济压力测试。供应链控制决定了全球资源配置能力、贸易订单和贸易流量。供应链控制已成为跨国公司的重要全球战略。跨国公司的全球总部和功能机构是其全球市场战略布局、投资管理、产品生产、技术研发、全球销售网络、资本和财务管理的重要平台，是供应链控制的核心环节。上海自由贸易试验区锚定了全球货物、资本、信息、人力资源等高端资源要素配置的核心功能，开展了准确、专项的制度创新。一方面，实施全球供应链高价值环节的资本嵌入，提高全球价值链的价值捕获能力；另一方面，它聚集了覆盖全球和亚太业务的跨国公司的高能运营总部和功能机构，成为全球供应链控制中心和中国深度融入经济全球化的重要载体。

三是引领特殊经济功能区建设。《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放建设社会主义现代化建设领导区的意见，提出在浦东建设特殊经济功能区，支持阳山特殊综合保护区政策适用于浦东合格海关特殊监管区的特定区域。特殊经济功能区是中国深入融入经济全球化的重要载体，是国家促进形成全面开放新模式、加快培育全球经济合作竞争新优势的新战略空间，服务于全面开放的总体战略布局。上海自由贸易试验区应充分利用“双重特殊”政策资源，促进更深层次、更广泛的领域和更高层次的制度开放，引领特殊经济功能区的建设。

(作者为上海财经大学自由贸易区研究院院长)